网上配资网站 21专访｜尹稚：提升城市综合承载力推动集约化发展

　　21世纪经济报道记者李莎北京报道时隔十年，中央城市工作会议再度召开，为下一阶段城市工作划定重点。这场会议背后，是中国城镇化从快速增长迈向稳定发展的深刻转折。

　　在当前召开中央城市工作会议有哪些考虑？城市发展有哪些新问题需要破解？如何理解会议作出的城市发展阶段变化的判断？未来城市工作重点将如何转变？怎样理解人民城市建设目标？为什么优化现代化城市体系成为接下来城市工作的首要重点任务？提高城市对人口和经济社会发展的综合承载能力应如何着力？怎样“高质量”开展城市更新？

　　带着这些问题，21世纪经济报道专访了清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长、建筑学院教授尹稚。尹稚认为，依靠数量增长、资源扩张推动城市发展的时代已经结束，必须转向存量土地开发利用，通过提质增效实现新增长。地租经济的黄金时代也已过去，新旧动能转换时代来临，其中的核心是培育和发展创新驱动的新质生产力新业态。综合全面的宜居城市建设应当是城市发展的最终目标，这一点没有改变。

　　在尹稚看来，我国人地关系紧张、人均资源占有量偏低的问题将长期存在，城市必须走集约化发展道路。这也是在优化现代化城市体系的过程中，提高城市对人口和经济社会发展的综合承载能力居于首要位置的根源所在。提升城市综合承载能力，关键在于提高单位土地产值与综合效能，通过提质增效降低人均资源消耗。城市基础设施水平和标准的提升，也能为单位土地产值的提升创造有利条件。若未来技术进步为城市创造了资源余量，从推动社会现代化进程与创新驱动的角度看，应将更多余量与增量向流动人口倾斜。

　　尹稚指出，大中小城市和小城镇协同、配比完整的城镇体系，是整个城市体系成熟化和现代化的基本标志。我国整体尚处在“大聚集小分散”的发展阶段，人口向城市流动仍是主流趋势。但人口聚集的压力不应过度集中于个别点状城市，而要通过构建组团式、网络化的大中小城市分工合作体系，让现代化城市群成为未来城市化的核心载体。当前我国部分区域还达不到推进城市群协同的发展阶段，要先推进都市圈这一近域尺度的协同发展，再利用互联互通的基础设施串联相邻都市圈，逐步拓展至更大范围的城市群。

　　《21世纪》：时隔十年，中央城市工作会议再度召开，你认为当前召开这一会议有怎样的考虑？

　　尹稚：每一次中央城市工作会议的召开，都是在宏观形势发生较大变化背景下，针对前一个时期城市工作中出现的主要问题，同时有了面向未来的新目标导向和追求的情况下进行的。

　　2015年中央城市工作会议召开时，中国正经历历史上规模最大、速度最快的城市化进程，处于量化增长高峰期。这一阶段也暴露出一些问题，比如土地城镇化速度远超人的城镇化速度，“大城市病”比较严重，以及对城市发展客观规律认识不足等情况。会议召开后不久，《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》出台，初步确立了以人为本、以人的城镇化为核心的新型城市化要求。

　　如今10年过去，中国人口总量已迈过增长拐点，逐渐进入负增长时期，城镇化发展也迈过了增速拐点，进入相对平缓、稳定的发展阶段。这意味着我国城镇化数量增长已进入尾声，质量的提升和内涵式发展变得更重要。当然，新问题也随之出现。

　　这次会议相当核心的内容是“一个目标”、“五个转变”和“五个更加注重”，即以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标，转变城市发展理念，更加注重以人为本；转变城市发展方式，更加注重集约高效；转变城市发展动力，更加注重特色发展；转变城市工作重心，更加注重治理投入；转变城市工作方法，更加注重统筹协调。

　　《21世纪》：你谈到当前城市发展中出现新问题，能否展开讲讲？

　　尹稚：我认为，在城市快速发展阶段积累下来的主要问题和挑战，大体可归纳为以下几个方面。

　　一是相较经济增长，社会民生服务存在总量不足、结构有所失衡的问题，难以满足人民群众日益增长的美好生活需要。

　　二是土地财政模式难以为继，城市财政面临较大可持续压力，长期依赖房地产经济的发展模式已无法支撑城市高质量发展。

　　三是近年来全球气候变化带来极端灾害天气频发，天气的高度不确定性加大了城市安全风险，城市运行支撑系统又相对薄弱，韧性城市建设中还存在一些较为突出的短板。近年来我国约2/3的城市曾遭受不同程度暴雨洪涝等灾害，部分城市受灾明显且损失较大，这与长期以来对关键基础设施的重大风险认识不足有关，导致建设标准偏低、维护不足、灾害预警与应急准备不充分等问题。

　　四是城乡要素双向流动仍存在较多壁垒。尽管在城镇化上半场，推动人口进城的政策壁垒已基本消除，但步入城镇化下半场，推动城乡要素双向流动，特别是城市优质要素下乡仍面临较多阻力和障碍。

　　五是城市治理体系协同性效能不高，存在政出多门、部门政策缺乏协同交圈的问题，难以应对多目标联动、跨部门协同的治理需求。

　　六是近年来我国新技术变革速度较快，信息化、数字化领域的人均投入规模和绝对技术水平，已有很大一部分走在世界前列。但技术变革的“双刃剑”效应也逐渐显现，新技术在重构城市生产力、推动新质生产力高速发展的同时，相应的生产关系调整和治理范式变革相对滞后，数字鸿沟、机器替代劳动力等问题开始显现，带来比较严峻的社会治理新挑战。

　　七是经过三四十年速度快、规模大的城镇化高速发展，城市更新改造需求巨大。据统计，改革开放后新建房龄超过30年的房屋总量已达90~100亿平方米，若按户均80~90平方米计算，涉及超1亿户家庭、3亿多人口，更新改造任务繁重。

　　从更高层面分析，城市发展动能正面临新挑战，创新驱动与消费拉动的经济社会转型仍然任重道远。同时，我们还面临社会结构转型压力较大的问题。随着人口流动性加大，社会阶层分化、贫富差异扩大，城市包容性差、社会公平等问题日益显现。

　　中央城市工作会议对这些在城市发展中面临的新问题进行了整体回应。城市发展动力源将改变

　　《21世纪》：会议判断，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。该判断意味着什么？

　　尹稚：这一判断至少意味着三方面变化。

　　一是依靠数量增长、资源扩张推动城市发展的时代已经结束，增长的侧重点和动力源将发生改变。中国长期紧张的人地关系，以及平衡安全与发展的客观需求，都不允许再像过去三四十年那样继续大规模占用白地(即未开发的土地)。城市发展必须转向存量土地开发利用，通过提质增效实现新的经济增长。

　　二是地租经济的黄金时代已经过去，新旧动能转换的时代到来。土地财政本质上是地租经济，其可持续增长的前提是不断有新消费力量承接入场，中国人口总量增长趋于停止，意味着后续很难再有持续的接续力量。对于国内经济而言，新旧动能转换最核心的一点，是创新驱动的新质生产力新业态的发育和发展。新质生产力不仅涉及智慧型制造业，还包括大量生产性服务业和生活性服务业新业态，催生这些新业态会创造新就业机会、形成新财富积累手段、开辟新生活水平提升路径。

　　三是赚“快钱”的时代已经结束。在房地产快速发展时期，资本运转周期短则数月，长则2~3年。而当前已进入需要通过优质经营、循序渐进获取盈利的时代。

　　《21世纪》：这会对城市工作提出哪些新要求？接下来城市工作重点将如何变化？

　　尹稚：这又与我前面谈到的“五个转变”和“五个更加注重”相关。一是转变城市发展理念，更加注重以人为本。随着我国城镇化进入新阶段，过去带有企业化特征的城市治理模式(以资产保值增值、资本财富放大、GDP增长等为核心目标)正在转向“更加注重以人为本”的发展理念，要更加注重民生福祉改善。

　　二是转变城市发展方式，更加注重集约高效。中国城市建设存在撕裂现象，一方面，城市高层和超高层住宅林立，人口居住密度较高，存在环境方面的不利影响和安全隐患；另一方面，大量功能性用地和产业型用地存在低效利用的情况，特别是与发达国家相比，我国每平方公里产业用地所能创造的价值仍有较大提升空间。

　　三是转变城市发展动力，更加注重特色发展。这与人口进城的动力变化密切相关。过去人口向城市集中遵循“以产兴城、以城聚人”，人口进城动力相对单一，主要是为获取非农产业就业机会、更好的工资福利待遇。当前人口进城动机已高度多样化，除收入和福利待遇外，还包括子女教育资源、医疗卫生条件、高质量精神生活消费等多重需求，这让城市有了更多特色化发展路径的可能。在产业专业化分工与垂直化分工过程中，大中小城市如果找准自身特色，也能形成成功聚集人口的发展路径，实现特色发展。

　　四是转变城市工作重心，更加注重治理投入。过去城市发展以规划建设为重心，接下来则要强调更加注重治理投入，向治理要效能、要秩序、要更好的人居环境。未来10年城市建设量预计仅前三四十年的1/7~1/8，即可满足居民需求。城市资产的保值增值与功能提升，将越来越依赖综合治理水平和城市运营能力。

　　五是转变城市工作方法，更加注重统筹协调。城市治理事务主要分为两类：一是专业化或职能化事务，可由相关主体依据专业职责独立决策；二是公共事务，需强化统筹协调并关注外部效应及周边主体反应。近年来一些本属公共事务或带有鲜明公共政策特征的事务，由特定部门从自身利益出发制定，缺乏公开透明的讨论辩论机制，导致不同部门政策叠加时方向不一致、合力不足，甚至出现 "好心办坏事" 的现象。因此，要推动工作方法从单一部门利益、单一目标导向转向多目标协同，加强跨部门政策统筹以减少合成谬误，形成共同关注公共事务、协同制定公共政策的工作模式。城市发展应有所侧重

　　《21世纪》：会议提出建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市的目标。与党的二十大报告中的“打造宜居、韧性、智慧城市”相比更丰富，这些目标之间有怎样的内在联系？

　　尹稚：党的二十大报告全面部署党和国家工作，城市工作只是其中一个方面，所以只保留了最核心、最重要的内容。实际上，在党的二十大召开之前，我国对新型城镇化工作进行部署时就有更全面的表述，比如2022年6月印发的《“十四五”新型城镇化实施方案》即明确，“建设宜居、韧性、创新、智慧、绿色、人文城市”。

　　与之前相比，这次会议提出的现代化人民城市建设目标也有微调，其中最突出的是把创新置于首位，强调城市发展动力的变革，即转向创新驱动；用“美丽”替代“绿色”，与“美丽中国”建设目标挂钩，核心是解决生态环境问题和景观环境问题，也包括人文环境改善、历史文化遗产保护利用等内容；用“文明”代替“人文”，“文明”不仅涵盖了人类创造的物质与精神成果，而且体现出社会秩序、价值观念以及文化传承的整体状态。

　　需要强调的是，“宜居”的定位始终保持稳定，综合全面的宜居城市建设应当是城市发展的最终目标。因为城市工作的核心是“以人为本”，解决人民安居乐业问题。

　　整体来看，这六方面目标其实之前或多或少都有涉及，有的是对总目标的专项特征描述，有的则带有鲜明的工具性特征。

　　《21世纪》：在实际操作中，应该如何去评估“美丽”“韧性”“文明”等软性指标？

　　尹稚：对于这种综合性评价，我们早前就有部署。早在2007年，我国就已出台《宜居城市科学评价标准》，对这些事关社会文明的专项测评，提出了诸多具体指标。但当时政务数字化程度和信息化程度较低，一些数据获取难度相对高，主观评价调查成本、评估周期与社会动员成本也相对较高。近年来数字化、信息化技术的进步已解决或大幅缓解了这些问题。因此，很多我们传统概念中的软环境可以通过大量可记录、可识别的硬指标来做评测与评估。

　　《21世纪》：各个城市的资源禀赋和发展情况不同，是要朝着这6个目标同步努力还是各有侧重？

　　尹稚：我认为，城市发展应有所侧重，每个城市的自然资源禀赋、综合社会经济区位以及规模等方面存在差异，这些都会造成客观上的不同。因此，如何做好自身长板，补齐影响综合目标的短板，是所有城市都面临的现实问题。

　　所以中央城市工作会议在“着力优化现代化城市体系”中部署县城的城镇化问题时，专门加上了“分类推进”，这在之前具体的专业化政策文件中已多次提及，但在如此高规格文件中或尚属首次。县城是最好的分类施策、特色化发展的“试验田”。因为尽管同属县级行政单位，但县城之间在人口规模、空间尺度、主导功能、区域区位等方面的差异极为显著，这些差异必然推动县城城镇化要进行分类施策、差异化发展和特色化建设。提升承载能力关键是提高单位土地产值

　　《21世纪》：会议部署的7方面重点任务中，优化现代化城市体系被摆在首位，这是为什么？

　　尹稚：因为这项任务关乎 “全国一盘棋” 的宏观格局，是整体性指标，其余均为专项任务指标。

　　优化现代化城市体系涉及最基础的现代化空间格局构成问题。以中心城市为带动的现代化都市圈，可以解决近域尺度的大中小城市的协同发展和城乡融合问题，再通过19个城市群来解决更大尺度的大中小城市的协同发展和城乡融合问题。到了那个时候，全国统一的全元素大市场基本建成，居民对居住地、就业地的选择权将更加多样，城乡双栖人群也将普遍出现，城与乡的界限就不像现在这么明显了。

　　《21世纪》：我国现代化城市体系建设处在什么阶段？更好适配这一体系建设，还有哪些卡点堵点要打通？

　　尹稚：一个大中小城市乃至小城镇协同的、配比完整的城镇体系，是整个城市体系成熟化和现代化的基本标志。目前我国东中西部的差异很大，城市体系相对比较成熟的是长三角和粤港澳大湾区这两个大型城市群，京津冀城市群则在一定程度上缺乏中等城市支撑，很多城市仍处于中小尺度的三线城市水平。在优化现代化城市体系中，有两个问题需要重点关注。

　　第一，无论是大中小城市、小城镇，还是城乡融合涉及的千乡万村，都面临集约化发展的问题。中国人地关系紧张、人均资源占有量偏低的问题将长期存在。尽管我国人口已开始减少，但即使按照当前生育水平及生育意愿持续下降的趋势，到2050年我国全面实现社会主义现代化时，全国人口总量仍将在12.5亿以上，这将倒逼我们走向集约化发展道路。

　　在优化现代化城市体系的过程中，提高城市对人口和经济社会发展的综合承载能力之所以居于首要位置，根源正在于此。

　　城市综合承载能力越强，单位资源的人口承载效能与经济价值就越高，生产、生活及财富积累与增值的效率也随之提升。而提升这一能力，关键在于提高单位土地产值与综合效能，通过提质增效降低人均资源消耗，实现生态安全、粮食安全与城市发展需求的协同保障。同时，提升综合承载能力与城市补短板、建设韧性城市紧密相关，这需要大幅提高城市基础设施的水平与标准，而基础设施投入的增加，又会为单位土地产值的提升创造有利条件。

　　第二，会议明确提出发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈，这一方向直指 “一城独大” 的传统发展模式弊端。当一座城市在有限的土地上过度集中各类职能，必然会加剧交通拥堵、环境污染、生态质量下滑等“大城市病”。

　　中国城市化仍然处于聚集期，人口向城市流动仍是主流趋势。尽管近年来有部分人群为追求更优环境与更闲适的生活方式选择定居乡村，但这类群体占比不高，我们整体仍处在“大聚集小分散”的发展阶段。但人口聚集的压力不应过度集中于个别点状城市，而需要通过组团式、网络化的大中小城市的分工合作模式，让现代化城市群成为未来城市化的核心载体。我们也曾在研究中预测，到2050年，我国约85%的城镇人口将集中在19个城市群中，目前这一比例接近60%。

　　城市群的范围通常为8~10万平方公里，都市圈则为2~3万平方公里。受基础设施投入等投资能力所限，我国部分区域尚未达到推进城市群这一更大尺度空间协同的发展阶段，因此这些区域要先推进都市圈这一近域尺度的协同发展，再通过互联互通的基础设施串联相邻都市圈，逐步形成更大范围的城市群。值得注意的是，都市圈和城市群虽在空间尺度上有大小之分，但在空间发展模式上具有一致性，都是组团式、网络化、专业化分工且各有特色的发展模式。

　　《21世纪》：2015年中央城市工作会议中有“框定总量、限定容量”的表述，而这次中央城市工作会议则转向“提高城市对人口和经济社会发展的综合承载能力”。有观点认为，这意味着超大特大城市的发展要从控制和限制人口增长，转向尽量吸纳更多人。对此你怎么看？

　　尹稚：这次中央城市工作会议没有刻意强调“总量”和“容量”概念，核心原因在于这两个概念具有动态性，并非能一次性圈定或划定。

　　随着城市现代化水平提升与人口流动性增强，城市所能承载的功能，不仅取决于常住人口规模，更与日益增长的流动人口密切相关，因为后者同样需要消耗城市资源。伴随城市综合承载能力的提升，城市对流动人口的吸引力会持续增强，流动人口规模将随之扩大。

　　按照城市现代化规律，若未来技术进步为城市创造了资源余量，从推动社会现代化进程与创新驱动的角度看，应将更多余量与增量向流动人口倾斜。因为城市的活力、文化交融与思想碰撞等，本质上更依赖人的流动性而非定居性。城市更新既要破解存量问题也要面向未来需求

　　《21世纪》：会议明确，城市更新是现代化人民城市建设的重要抓手，要高质量开展城市更新，如何理解“高质量”的内涵？接下来城市更新工作重点是否会发生变化？

　　尹稚：过去棚改型、旧改型的城市更新，带有比较鲜明的单一指标特征。其中，棚改将居住状态从棚户型升级为现代楼宇型，核心是改善居住条件，未过多涉及就业条件优化；多数传统旧改则以解决历史遗留问题为主，但城市生活既需要破解存量问题，也要面向未来日益增长的需求。

　　高质量开展城市更新需要统筹解决问题与应对需求，坚持问题导向、目标导向与需求导向并重。要从单一目标转向全面统筹、多目标融合，不仅要改善居住条件，而且要解决居民在就业、养老、教育、医疗等方面的长远需求。

　　此外，过去的环境治理存在问题，水、暖、电等基础设施的支撑能力仍有短板，这些都是未来高质量开展城市更新需重点关注和改善的领域。这也意味着，高质量城市更新将确立一系列更综合的目标，包括地上与地下空间利用结合、生活与生产结合、产业发展与城市繁荣同步等。

　　《21世纪》：城中村和危旧房改造是城市更新的重要方面，有观点认为与之前“加力实施”的表述相比，中央城市工作会议“稳步推进”的表述更谨慎，对此你怎么看？

　　尹稚：城中村和危旧房改造仍受资金投入与资金分配的制约。中央财政明确支持城市更新行动，地方政府也要加大财政投入力度，但城市更新涵盖诸多细分领域。城市韧性强化、基础设施与公共服务补短板等领域，既是群众呼声集中的焦点，也是现实压力较大的短板，资金需要优先投向这些方面。而对于提高居住舒适性、优化环境景观等需求，则需遵循“尽力而为、量力而行”的原则，根据实际财力逐步推进。

　　《21世纪》：城市发展进入新阶段，房地产、建筑等相关行业应如何调整，以更好适应和应对这种变化？

　　尹稚：会议提出要加快构建房地产发展新模式，我认为新模式至少有两方面内涵。

　　一是回归真实需求导向，解决居民住房问题。其中很重要的方面是要从销售为主转向租购并举，重点回应特定群体的住房困难问题。其中，乡到城的新市民、新就业的青年人在商品房市场购房存在较大难度，通过住房租赁为他们提供阶段性的居住保障与支持非常重要。

　　二是要应对现代化带来的人口流动性需求。随着工作流动性增强，居民居住流动性也会同步提升，租房需求将逐渐超过购房需求。若能建立稳定的住房租赁体系，尤其是可靠的长租体系，会促使更多人倾向于选择租房。这一趋势将推动重资产自持型开发模式加速发展，倒逼房地产开发转向以高水平运营、长期品牌维护保持物业吸引力，依靠自持资产运营增值实现盈利的模式。这一转变不仅涉及房地产开发企业，以大建筑业为核心的诸多施工型企业，也将依托新产业（300832）、新业态的涌现，探索新的开发领域与产品网上配资网站，并围绕这些新产品的运维保障探寻新的盈利路径。

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